Le rôle de l’Union européenne en Méditerranée

La suspension du II Sommet des chefs d’État et de gouvernement de l’Union pour la Méditerranée (UpM), prévu le 20 et le 21 novembre à Barcelone, met encore plus en évidence les défis de la région méditerranéenne, et ceux notamment de l’Union européenne (UE) et de ses pays membres.
Le contexte international en Méditerranée
La Méditerranée, en tant que centre économique, culturel, énergétique et politique, n’est pas à l’abri des aléas du système international. Elle montre de grands écarts entre le Nord et le Sud et les grands conflits du XXème siècle y persistent toujours (palestino-israélien, Chypre, Sahara occidental). D’un point de vue historique, la Méditerranée a toujours été le reflet de l’ordre mondial, et plus encore ces dernières années. Depuis les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, la sécurité, le terrorisme et l’immigration, qui sont des problèmes majeurs dans la région, occupent une part importante de l’agenda mondial. Il semble en outre que son importance en matière énergétique ne va pas s’amenuiser à moyen ou long terme. Des puissances traditionnelles comme les USA n’ont pas renoncé à leur présence et d’autres en plein essor, comme la Chine ou le Brésil, commencent à y jouer un rôle important. D’autre part, de vieux acteurs de la Méditerranée, comme la Turquie, les pays du Golfe ou l'Iran, continuent d'y augmenter leur influence. Étant donné que la question de la sécurité en Europe ne peut pas être séparée des événements qui se déroulent en Méditerranée, l’UE et ses pays membres doivent redéfinir le rôle qu’ils souhaitent jouer dans une région en plein processus de mondialisation, plus ouverte et plus compétitive.
L’UE et la Méditerranée
Sous une perspective communautaire, cette situation rencontre deux faits importants : les conséquences de la crise financière et la mise en marche de la nouvelle architecture communautaire. Fruit du traité de Lisbonne, la politique étrangère et sécuritaire a été remodelée, parallèlement à une tendance à la renationalisation des politiques étrangères des pays membres. L’UE doit affirmer son engagement en Méditerranée en implantant des politiques cohérentes, ayant des objectifs clairs et garantissant une plus grande visibilité des résultats.
Jusqu’à ce jour, les politiques de l’UE et de ses pays membres vis-à-vis de la Méditerranée ont été nombreuses, ambitieuses et quelquefois disparates. À l’heure actuelle, il existe huit cadres différents régissant la coopération entre l’UE et les pays méditerranéens partenaires (Lannon et Martín, 2009) : le Partenariat euroméditerranéen (PEM), également connu sous le nom de Processus de Barcelone et transformé en UpM, la politique européenne de voisinage (PEV), le Partenariat stratégique avec la Méditerranée et le Moyen-Orient, l’Instrument d’aide de préadhésion (Croatie et Turquie), le Processus de stabilisation et d’association des Balkans Occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie et Monténégro), la Synergie de la mer Noire (Turquie), l’Accord de Cotonou (Mauritanie) et le statut avancé du Maroc. À cela s’ajoutent d’autres cadres de coopération comme le Dialogue méditerranéen de l’OTAN ; de coopération sub-régionale comme le Dialogue 5+5 de la Méditerranée Occidentale (Espagne, France, Italie, Malte, Portugal, Algérie, Libye, Maroc, Mauritanie et Tunisie) ; l’Accord d’Agadir (Egypte, Maroc, Jordanie et Tunisie), entre autres.
L’Union pour la Méditerranée
L’initiative la plus récente de coopération euroméditerranéenne est l’UpM, lancée en 2008. Après une difficile phase de définition et d’instauration (Balfour, 2009), l’UpM assure la succession du PEM et de son acquis, avec un élargissement des membres (Bosnie-Herzégovine, Croatie, Monténégro, Monaco et la Ligue arabe comme observateur) et une nouvelle architecture institutionnelle. Son fonctionnement postérieur s’est vu principalement interrompu par le conflit palestino-israélien et dans une moindre mesure, par des dynamiques d’ordre organisationnel.
De même que dans le Processus de Barcelone, l’objectif de promouvoir les réformes sociopolitiques pour assurer la paix et la prospérité, via une série d’initiatives et sur une base d’égalité et de coopération entre les États qui le forment, s’avère difficile dans une région où il existe des pays n’ayant aucune relation diplomatique entre eux (certains sont même en guerre) et caractérisée par de grandes différences d’ordre social, économique, politique, militaire...
La principale nouveauté par rapport au PEM est la nouvelle architecture institutionnelle et son caractère intergouvernemental. Celui-ci se manifeste dans l’institutionnalisation des coprésidences Nord-Sud, le Secrétariat permanent et le Comité des hauts fonctionnaires, ainsi que dans un fonctionnement reposant sur un système de sommets de chefs d’État et de gouvernement, et de sommets sectoriels ministériels. Dans le PEM, les pays du sud et de l’est de la Méditerranée n’étaient pas sur le même plan que les pays de l’UE. Le Partenariat était une politique communautaire où la Commission européenne invitait les autres pays à participer, et avait le dernier mot. En revanche, l’UpM se définit comme un cadre multilatéral où tous les pays partenaires possèdent le même pouvoir, reposant sur la parité et un fonctionnement consensuel. Dans le PEM, les pays arabes étaient invités, alors que dans l’UpM, ils sont propriétaires (Aliboni, 2010). Cette caractéristique introduit deux nouveaux aspects positifs : la responsabilité et l'obligation de rendre compte (accountability), tout en contribuant à la disparition de conceptions néocolonialistes du genre « eux et nous » (Calleya, 2009).  En revanche, il existe le risque de voir des situations s’enrayer à cause des conflits régionaux ou encore, comme certains le soulignent, de créer une dynamique dans laquelle les décisions sont de plus en plus adoptées par un groupe réduit de pays, de façon moins transparente et consensuelle (Behr, 2010).
Pour accroître l’équilibre entre les parties et garantir une meilleure parité, un système de coprésidences Nord-Sud a été institué. Le premier mandat a été pris en charge par la France et l’Egypte, qui ont eu davantage tendance à représenter leurs intérêts nationaux que ceux de la collectivité (Florensa, 2010). Il était prévu de désigner les successeurs de la coprésidence franco-égyptienne au prochain sommet des chefs d’État et de gouvernement, ainsi que la compatibilité de la coprésidence Nord, avec la représentation étrangère de l’UE (présidences semestrielles européennes, président du Conseil...).
Un autre aspect nouveau de l’UpM est le regroupement des activités de coopération intergouvernementale en six grands projets concrets d’intégration régionale : dépollution de la Méditerranée, autoroutes de la mer et terrestres, protection civile, énergies alternatives (Plan solaire méditerranéen), enseignement supérieur et recherche (Université euroméditerranéenne) et initiative de développement des entreprises (PME). L’objectif est d’améliorer l’implication de toutes les parties, le pragmatisme et la visibilité. Même dans un cadre multilatéral, les relations bilatérales se voient renforcées par une coopération à géométrie variable. Quoique dans sa phase initiale et avec des aspects financiers restant à définir, certains comme le Plan solaire méditerranéen, l’Université euroméditerranéenne ou la dépollution de la Méditerranée, bénéficient d’un accueil positif. D’après les résultats de l’enquête des experts et acteurs du PEM (IEMed, 2010), les six projets UpM sont évalués à 50 et 60 %, de façon positive ou très positive.
En revanche, si l’on insiste sur l’aspect pragmatique, il existe la possibilité de voir se diluer les questions politiques de l’acquis du Processus de Barcelone et de la conditionnalité politique. Des aspects comme la résolution des conflits dans la région, la promotion de la démocratie et du pluralisme politique, l’accès à l’eau et à l’éducation restent les priorités des experts euroméditerranéens pour le programme de travail de l’UpM (IEMed, 2010). Ceux-ci ne peuvent pas être relégués à un second plan. Même s’il semble que la Commission développera encore ses programmes économiques dans le second pilier de Barcelone. Le pilier de la politique et de la sécurité a été transféré aux organismes de l’UpM. Le troisième pilier (aspects sociaux, culturels...) quant à lui, ne possède aucune définition exhaustive. Il regroupe des aspects importants de l'acquis du PEM comme les droits de l'homme, le rôle de la femme et le dialogue interculturel et interreligieux. En théorie, en réservant les questions bilatérales à la PEV et les multilatérales à l’UpM, les réseaux transversaux de coopération pour le dialogue promus par le PEM devront être gérés par le Secrétariat de l’UpM. Ces réseaux, conçus comme des moteurs du changement des pays à partir de la société civile, devront préserver leur liberté d’action.
Face à ce nouveau cadre de coopération, le rôle de la Commission européenne n’est pas décisif : il est même possible de parler d’une certaine « décommunitarisation » (Lannon, 2010). L’UE doit décider si elle souhaite que l’UpM soit un projet entièrement européen ou non. Une plus grande implication de l’UE et de la Commission est cruciale pour garantir la réussite de l’UpM. Il existe en revanche la possibilité d’une UpM sans caractère communautaire, qui se voit reléguée à un seul cadre de coopération dans des projets précis, à une Union de projets (Martín, 2010). Dans une telle situation, il ne sera pas facile d’atteindre les objectifs, puisque la plupart des pays du sud et de l’est de la Méditerranée préfèrent des relations bilatérales avec l’UE.
Nouvelles propositions
Après ces débuts hésitants, des alternatives ont été envisagées pour dynamiser la coopération euroméditerranéenne. L’ancien ministre maltais des Affaires étrangères, Michael Frendo, propose l’idée d’un Conseil des États de la Méditerranée, suivant le modèle du Conseil des États de la mer Baltique (Frendo, 2010). Certains auteurs ont proposé son élargissement aux pays du Golfe (Aïta, 2010). D’autres, comme le professeur Erwan Lannon, suggèrent la création d’une communauté d’intérêts euroméditerranéenne reprenant le modèle de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et reposant sur la coopération sectorielle dans des domaines comme l’eau, la désertification, le tourisme... (Lannon, 2010). Finalement, le chercheur Iván Martín ébauche l’idée d’un partenariat euroarabe qui impliquerait un élargissement considérable des frontières actuelles (UE plus Ligue arabe), ou avec les pays arabes de la Méditerranée.

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